曹福全、郭新超

2026年5月22日，《城市更新"十五五"规划》（国发〔2026〕12号）正式印发。这是我国城市更新领域第一部国家级专项规划，规划里的一系列数字很吸引眼球：

数字很宏大，但做过项目的人都知道，真正让人头疼的不是目标定得多高，而是这些目标怎么落到一个个具体项目上。规划的第八章，恰恰是全篇最“接地气”的部分——它不聊愿景，只回答一件事：项目怎么实操。

我们把第八章的政策举措梳理了一遍，发现可以串成一条逻辑链：钱从哪来、地怎么动、房子怎么管、谁说了算、有没有法可依、技术和人跟不跟得上，总结为“钱→地→房→人→法→技”六个维度。下面顺着这条链，一个一个拆解。

一、钱：三轨并进，一条红线不能碰

城市更新最大的坎，往往是第一个坎：钱。

规划第八章的思路很明确——城市更新不能再靠财政单向输血，得走三条线：财政、金融、社会资本。但不管走哪条，有一条硬约束死死盯着：不得新增地方政府隐性债务。

财政这条线，2025年新设中央预算内投资城市更新专项，2026年规模达到970亿元。超长期特别国债里，地下管网改造分到1,600亿元，比2025年多了250亿。更关键的是，地方政府专项债被允许用作城市更新项目的资本金——这意味着专项债能撬动几倍的社会资本和信贷，杠杆效应打开了。

金融这条线，国开行已经搭好了三层制度：贷款管理办法、工作方案、模式产品手册。截至2025年8月末，累计投放的城市基础设施贷款接近4万亿元。农行也出了专项产品，“一城一策”，授权额度单独匹配。未来会有更多的金融机构为城市更新保驾护航。

社会资本这条线，目前规划里面提到的包括新机制特许经营、REITs等。近期北京金隅智造工场REIT（全国首单以城市更新产业园为底层的公募REITs）拟募集11.4亿元，结果超额认购403.9亿元，城市更新概念REITs市场热度可见一斑。再加上实践中常见的“投资人+EPC+O”及其衍生模式，城市更新项目的资金来源正在从单一走向多元。

三条轨道，各有各的跑法，但有一条红线：不得新增地方政府隐性债务。

北京金隅智造工场

二、地：存量用地卡在哪，规划给了三个解法

城市更新的土地问题，说穿了就一句话：大量存量用地手续卡在原有规划用途上，想动，动不了。

规划第八章给了三个解法，核心思路是不在新增用地上做文章，在存量土地上做功能再生。

第一个解法，正面清单+混合用地。老厂房、老街区不再被单一用途锁死，可以兼容科创、便民商业等业态。用途活了，土地也就活了。

第二个解法，5年过渡期。利用存量土地发展国家支持产业的，不改变用地主体和规划条件，可以享受不超过5年的过渡期，过渡期内暂不用变更土地用途、不用补缴土地出让差价。期满后再办有偿使用手续，可以租赁，也可以协议出让。苏州美罗文化创意园区就是这么干的——老旧仓储厂房，没拆，改成了文创空间。

第三个解法，灵活供地与组合供应。长期租赁、先租后让、弹性年期，这些方式被进一步规范。更有意思的是"组合供应"——重庆南滨路项目把国有建设用地使用权和文物修缮运营权打包出让，土地和资产绑在一起，价值反而放大了。

说到盘活存量，自然资源部自2023年9月牵头启动的低效用地再开发试点值得专门提一句。15个省（市）43个城市，三批试点累计认定低效用地19.42万宗、313.66万亩，已完成再开发3.29万宗、156.38万亩。这些数字背后，没有一块地是重新征来的，全是在既有用地上做功能再生，未来这一类项目应该会成为城市更新策划中的重点细分赛道。

三、房：从"出事再修"到"全周期管"

房子老了，最怕的是涉及住户安全的问题。规划第八章在房屋安全管理上推了三项制度，试图把 “事后应对”转变为“全周期管理”：

• l安全体检——超过一定年限的房屋，定期体检，隐患早发现早处置。
• l安全管理资金——统筹现有资金，拓展新来源，给全生命周期管理"输血"。
• l保险机制——把保险引入房屋安全管理，用市场化方式兜底风险。

三项制度串起来，是一个闭环：体检发现问题，资金保障修复，保险兜底风险。不是拆了就完事，而是让老建筑安全地老去。

北京中国建筑科学研究院办公楼的光伏零碳改造外立面

北京中国建筑科学研究院办公楼的光伏零碳改造，是个挺有代表性的例子。这栋楼位于朝阳区，建于上世纪70年代，面积3,000平方米。2021年改造时，外观保留，门窗幕墙全换，采暖空调升级到一级能效，屋顶铺光伏。改造后全年碳排放189吨，比改造前降了约15%，实现了零碳运行。

一栋快50年的老楼，没拆，通过体检、改造、持续运维，安全和低碳两个目标都达到了，这大概就是规划想推的范式。

四、人：真正实现“投资于人”

规划里有一句话很关键：“建立居民、产权人、企业等多方主体参与机制”。城市更新不是政府替居民做主，而是和居民一起商量着做。街道、社区要全程嵌入，公众参与不能是走个过场。文件还要求建立社会风险评估机制和矛盾化解处置机制——这说明决策者很清楚，更新涉及的是人的切身利益，矛盾绕不开，只能正面解。

南京小西湖历史风貌区的微更新，做法不快但很有效。片区采用小尺度、渐进式更新，以院落和单栋建筑为单位，一房一策。居民自己选空间功能，全程参与规划设计，更新后怎么用，居民说了算。

结果是什么？街巷肌理留下了，邻里关系没断，社区文化还在。核心经验就三条：更新单位足够小（院落级）、决策权充分下沉（居民说了算）、节奏可控（渐进式）,对于历史街区保护类项目，这套方法有一定的可复制性。

南京小西湖历史街区

五、法：从“政策驱动”到“有法可依”

这次规划明确提出，要研究修订城市房地产管理法、建筑法等，制定城市更新、城镇住房保障、城镇房屋安全管理、城乡历史文化保护传承等专门法规。信号很明确——城市更新要从“靠政策推动”转向“靠制度运行”。

实际上，地方已经在行动了。截至规划发布，4个省和20个城市出台了城市更新地方性法规。辽宁率先颁布《辽宁省城市更新条例》，浙江出台了《城镇社区更新条例》，江西、苏州、厦门等地的地方条例也陆续落地。地方立法这么密集，说明一件事：城市更新的制度化，已经不是未来远景，是现在进行时。

六、技：数字底座和人才，是慢功夫，也是真功夫

最后两个抓手，科技和人才，规划把它们提到了保障体系的关键位置。

数字底座，核心是城市信息模型（CIM）基础平台。对房屋建筑和市政设施赋码建库，建国家基础信息库。说白了，就是给城市建一套"数字身份证"，更新要动哪、怎么动，底账先摸清。

人才体系，支持高校开设城市更新相关学科，推校企联合培养，把城市更新纳入干部教育培训。哈尔滨工业大学作为全国第一个明确以“城市更新”独立专业名目获批并进行高考招生的院校，将在2026年秋季迎来第一批城市更新专业的大学新生，意味着城市更新将长久进行下去——城市更新不是一阵风，是需要一代人干下去的事，人才得跟上。

写在最后

六个维度看下来，《城市更新“十五五”规划》第八章的方法论可以总结为一句话：城市更新不是单项突破能完成的，它需要的是系统化的制度供给。“钱→地→房→人→法→技”，它们不是并列的六张清单：钱和地是前端条件，房和人贯穿全过程，法和技是长期底盘。缺了任何一块，城市更新项目都可能卡在某个意想不到的环节。

未来我们在谋划城市更新项目时，不妨拿这个框架逐项过一遍：钱从哪来、地能不能动、安全有没有制度兜底、居民参与机制建没建、本地有没有法规依据、技术和人才跟不跟得上。六把钥匙，一把一把对过去，城更新的堵点在哪，往往就清楚了。

本文数据来源：国务院《城市更新"十五五"规划》（国发〔2026〕12号）、国新办政策例行吹风会纪要（2026年6月8日）、住建部实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批至第四批）、自然资源部低效用地再开发试点典型案例（第一批至第三批）。